中国对欧盟葡萄酒双反被解读为报复欧盟
2013-08-31 14:18 稿源: 作者: 编辑: 肖向云
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  葡萄酒“双反”江湖

  中国“双反”欧盟葡萄酒并非单纯的贸易救济,无论成败都无法改变中国葡萄酒产业偏弱的竞争力,中方如能借机仔细研究欧盟农业政策,可为未来行动提供镜鉴

  中国对欧盟葡萄酒的“双反”(反倾销与反补贴),普遍被解读为是对欧盟“双反”中国光伏产品的报复。随着中欧于7月27日就光伏“双反”达成妥协,葡萄酒“双反”是否继续,成为业界关注焦点。

  6月5日,中国商务部发出公告,启动对欧盟葡萄酒“双反”调查程序。商务部表示,国内葡萄酒产业向商务部指控原产于欧盟的葡萄酒以倾销、补贴等不公平贸易方式进入中国市场,商务部将依法调查处理。

  这是欧盟葡萄酒产业面临的首例“双反”调查。

  6月4日,欧盟委员会公布了对中国光伏产品反倾销调查的初裁结果,决定从6月6日至8月6日对涉案中国光伏产品征收11.8%的临时反倾销税。

  2012年,中国自欧盟进口葡萄酒2.9亿升,占进口总量的67.6%,进口额达10.4亿美元。而对华出口葡萄酒最多的法国、西班牙和意大利,均是欧盟对华光伏“双反”案中的积极支持者。

  中国商务部否认这种联想,业界亦有多人称该说法较为勉强。中国酒业协会称,由于受到(欧盟葡萄酒)冲击,中国葡萄酒企业的产能不能得到充分发挥,产量、销量、利润等多个重要经营指标均出现不同程度的下滑趋势,形势不容乐观。

  7月底,中欧就光伏产品达成价格承诺协议后,又有外媒称,葡萄酒“双反”案预计将被冻结,但此说并未得到中国商务部确认。

  “双反”调查,必须证明倾销、补贴与国内产业受损害之间的因果关系,这并非易事。

  对中国葡萄酒企业而言,近一年来销量下降,是否与抑制公款消费关系更大?在品质和品味偏好上,国产葡萄酒能否和欧盟产品相比,更是问题。

  《财经》记者了解到,经历了多次改革的欧盟《共同农业政策》,已基本符合《WTO农业协定》的要求,而这正是中国有关部门最该借鉴、参考的地方。

  “双反”冲击波

  说着流利英语的Helene Ponty,是法国波尔多右岸卡农弗龙萨克(Canon Fronsac)产区的一间家族酒庄庄主。拥有美国麻省理工学院MBA学位的她,协助父亲经营着创始于1905年的家族葡萄园。

  Le Ponty家族葡萄园占地12.5公顷,种植了五种葡萄,每年可出产7万瓶葡萄酒。葡萄园雇佣四名全职工人,丰收时还会雇佣一些季节性工人。Le Ponty是波尔多地区将葡萄酒直接出口到中国的首家家族型酒庄。2012年秋Helene在北京建立康庭酒业公司,成了进口商。

  中国的“双反”调查让Helene经受了不小的挑战。6月5日,听到“双反”调查的消息后,她做的第一件事是与父亲通电话。

  “我告诉他,我们必须积极应诉。如果不配合中国方面的调查,未来可能会被征非常高的税率。”随后,父女俩立即联系了卡农弗龙萨克产区和波尔多大区的葡萄酒协会(CIVB)。

  中国商务部要求应诉登记必须在20日之内完成。7月1日,“双反”立案调查正式发布后,Helene又仔细完成了包括倾销调查、补贴调查、损害调查的所有应诉登记,按要求递交了所有数据。“我们是小型的家族运营酒庄,所要求的出口数据比较容易收集,在截止日之前按要求完成了出口商的登记。”

  在法国波尔多大区,有7000个大大小小的酒庄,生产商和出口商的应诉登记是一个巨大的工程。

  CIVB以及各个产区联盟(AOC)在这个过程中提供了不少帮助。他们将所有需要填写的表格发给葡萄酒种植者,提醒大家必须配合调查,收集填写完的表格,并送往中国商务部进出口公平贸易局。

  立案调查给Helene带来的另一个后果是运输方面的紧张。“坊间曾传言到今年8月就会征税,大家都想在这个节点前,把尽可能多的货运进中国。我们连集装箱都订不到了。”

  Helene还收到了许多中国经销商的询问。“他们对于可能征收‘双反’税导致的价格上涨非常担心,问是否需要马上备很多货。”

  “听到‘双反’调查的消息时,我正在北京参加一场葡萄酒专业人士的展销会。”另一位酒庄主Stephane Donze,经营着位于波尔多布尔丘产区、拥有200年历史的马尔蒂娜酒庄。

  布尔丘产区联盟为产区内的生产商做了应诉登记。Stephane称,中国已成为波尔多布尔丘产区的最大市场。2012年,该产区葡萄酒对中国的出口量同比增长56%。

  上述两位酒庄主均不相信,中国对欧盟葡萄酒“双反”调查是一起纯粹从商业出发的贸易救济措施。

  这种看法并非没有依据。6月4日,欧盟委员会公布了对中国光伏产品反倾销调查的初裁结果,决定从6月6日至8月6日对涉案中国光伏产品征收11.8%的临时反倾销税。

  次日,中国商务部宣布,应国内葡萄酒产业要求,启动对欧盟葡萄酒“双反”调查程序。

  据商务部披露,6月17日,中欧双方代表举行立案前磋商。6月21日,欧盟委员会向商务部提交了关于反补贴调查的书面评论意见。7月1日,商务部发布36号文和37号文,正式公告对欧盟葡萄酒进行反倾销和反补贴立案调查。

  8月初,中欧就光伏产品达成了价格承诺协议后,事件可能又有了转机。有外媒称,葡萄酒“双反”案预计将被冻结。对此,《葡萄酒评论》主编林力博称,“葡萄酒和光伏产品,本来毫无干系,就这样被牵扯到一起来了,这就是政治。”

  根据中国海关数据,2012年中国共进口葡萄酒4.3亿升,进口额近26亿美元。其中,中国自欧盟进口葡萄酒2.9亿升,占进口总量的67.6%,进口额达10.4亿美元;而单从法国进口的葡萄酒就达到1.7亿升,占进口欧盟葡萄酒总量近六成。

  另外,西班牙、意大利近年来对华出口的葡萄酒销量和金额也直线上升。而这三个国家,恰恰是欧盟对华光伏“双反”案中的积极支持者。

  7月2日,葡萄酒“双反”案的申请人中国酒业协会发布声明称:“由于受到(欧盟葡萄酒)冲击,我国葡萄酒企业的市场空间遭到了严重挤压,产能不能得到充分发挥,产量、销量、利润等多个重要性经营指标均开始出现不同程度的下滑趋势,整个行业形势不容乐观。”

  中国酒业协会称,单靠企业自身改善经营管理和销售策略不可能改变现状,需要应用我国以及WTO相关法律赋予的权利,有效遏制进口产品的不正当竞争行为。

  溯源WTO法规

  欧盟葡萄酒生产企业是否存在低价倾销行为,并获得了WTO相关法律所不允许的政府补贴呢?

  《财经》记者了解到,其他拥有葡萄酒产业的国家,尚未对欧盟葡萄酒发起过“双反”调查,中国是首例。

  参与撰写《WTO农业协定与农产品(6.50-0.28-4.13%)贸易规则》一书的中国农业大学[微博]法律系讲师周超接受《财经》记者采访时表示,从法理的角度,中方是否有事实依据对欧盟的葡萄酒征收“双反”税,要看调查之后的结果。

  “需要证明三点:倾销和补贴事实的存在;损害的产生;倾销和补贴与损害之间存在因果关系。现在是立案调查,并不表示一定有事实依据。”

  葡萄酒作为农产品,属于欧盟的《共同农业政策》管辖范围。欧盟农业发展到今天,《共同农业政策》功不可没,它把各成员国对本国农业的保护和干预,统一为欧盟成员国共同的农业政策。

  随着《WTO农业协定》的生效(1995年)及之后WTO农产品贸易谈判的影响,欧盟委员会数次修订《共同农业政策》。其改革重点是降低价格支持和出口补贴,减少政府干涉,同时更多采取直补农民收入的方式。

  对欧盟农产品贸易政策颇有研究的中国政法大学国际法学院副教授祁欢解释称,直补农民收入的方式,意味着由贸易保护转向技术支持。从欧盟的角度看,鼓励各个成员国改进产业结构、提高市场竞争力,这种政策变化更符合自由经济市场的要求。

  周超和祁欢均认为,欧盟《共同农业政策》的改革方向,恰恰符合《WTO农业协定》的基本精神。

  《WTO农业协定》目前仍是WTO框架下的农产品贸易规则的法律依据。但它是框架性文件,并未细化到对葡萄酒的规定。

  国内支持、出口竞争、市场准入,是WTO农业谈判的三大议题。

  国内支持,有一些表现为补贴,另一些则不表现为补贴,如政府对农业的科研推广等一般性服务,其实就是一种国内支持。

  “根据《WTO农业协定》,国内支持本身是被允许的,补贴也不是一刀切被绝对禁止的。”周超称,“如果是出口补贴,则需要减让;与出口不挂钩的支持或补贴,则是被允许的。”

  WTO的总目标,是要促进自由贸易。各国诸多的国内支持措施妨碍了自由贸易,因此《WTO农业协定》对国内支持的总体思想是要进行削减。

  但由于国内支持措施种类繁多,不同措施的作用又各不相同,《WTO农业协定》采取了区别对待,依据是否对生产和贸易产生扭曲作为标准,将所有国内支持措施划分为“要求减让承诺的”和“可免除减让承诺的”,即所谓“黄箱”和“绿箱”政策。

  “黄箱”政策包括价格支持、营销贷款、面积补贴、种子肥料等投入补贴,这些政策被认为会对生产和贸易产生较大的扭曲,需要各个成员国逐步予以削减。

  “绿箱”政策,则包括一般政府服务,比如培训、技术推广、咨询、检验服务、市场营销和促销、基础设施建设等。另外,对生产者的直接支付也属于“绿箱”范畴,但需满足产量、出口不挂钩的条件。

  “可以明确的是,凡是与出口实绩挂钩的补贴都是被禁止的。”周超告诉《财经》记者,与产量和出口挂钩就会鼓励生产、扭曲贸易。反之,与产量和出口脱钩的,对于生产者的直补,则被WTO所允许。

  即使是“黄箱”政策,也不是绝对不允许,只要不超过《WTO农业协定》规定的综合支持量(欧盟是5%的上限)就可保持。

  经历了多次改革的欧盟《共同农业政策》,最大变化就是将“黄箱”政策逐步转变为“绿箱”政策,废除与农产品产量挂钩的做法,改为向农民提供“单一农场支付计划”,即把以前与产量挂钩的补贴,转变为与生产者收入挂钩。

  周超评价说:“欧盟的做法比较聪明。”

  欧盟农业政策合规吗

  欧洲国家对葡萄种植者的补贴由来已久。葡萄酒产业有着天然的不稳定性,对葡萄种植和葡萄酒生产的补贴,历来被视为重要的社会和经济稳定机制。

  过去十年,随着欧洲葡萄酒市场的产能过剩、需求不足,欧盟采取了一种循序渐进的方式来改革葡萄酒产业,包括鼓励葡萄种植者改种其他农作物的补贴、鼓励葡萄多样化种植的补贴,以及把欧洲葡萄酒带入国际市场的营销补贴。

  欧盟委员会农业和农村发展总司的数据显示,欧盟用于支持葡萄酒产业的预算每年都在增长,从2009年的7.94亿欧元增长到了2013年的12.31亿欧元。

  欧盟委员会农业和农村发展总司曾在公开文件中分析认为,在WTO框架下,欧盟葡萄酒产业政策涉及的主要问题,一是国内支持,以往每年欧盟预算的绝大部分属于“黄箱”;二是出口退税,未来WTO谈判可能会达成铲除所有出口补贴的协议。

  改革目标是,保证欧盟葡萄酒的生产顺应需求,减少不必要的政府干预,重新规划预算开支,以促进欧洲葡萄酒的竞争力。

  2008年,作为欧盟《共同农业政策》改革的重要部分,葡萄酒产业的改革方案,最终通过(EC)479/2008的文件方式获得了确立,并于该年4月实施。实施第一天起,所有没有效率的市场支持措施,比如出口补贴,均被废除。

  改革方案还包括:一项自愿的、为期三年的“拔藤”计划,来帮助那些缺乏竞争力的种植者转产或休耕;

  用于危机蒸馏的补贴将被淘汰(危机蒸馏是指政府买下多余的葡萄酒和葡萄,然后把它们蒸馏成工业酒精,通过这种方式来销毁市场上多余的葡萄酒,并且直接用现金救济葡萄种植者);

  而国家信封预算被允许用于对第三国市场的葡萄酒推广,以及葡萄园、酒窖重整和现代化的投资(信封预算是指分配到各成员国,由各个国家自行决定如何使用的预算)。

  欧委会农业和农村发展总司认为,这些改革措施总体上使得欧盟葡萄酒共同市场政策更符合WTO法律框架。欧盟每年有近13亿欧元的预算用于帮助葡萄酒产业,这一预算保持不变,但有望产生更大的效益。

  比如“拔藤”计划,历时三年、覆盖17.5万公顷葡萄园,从2009年到2011年,财政补贴分别为4.64亿欧元、3.34亿欧元和2.76亿欧元,但是将为欧盟节省一大笔处理过剩葡萄酒的开支——此项开支过去每年都要耗费5亿欧元。

  资深评酒家、葡萄酒经济学家Mike Veseth接受《财经》记者专访时表示:“公正地讲,欧洲葡萄酒至今仍旧受到了补贴,但是补贴程度已远不及过去,并正从价格支持方式转向增加竞争力的各种改革。”

  对Helene来说,上述的《WTO农业协定》及欧盟的《共同农业政策》,似乎有些陌生。她的酒庄,既没有参加“拔藤”计划,也没有参与海外市场的推广补贴。

  但她表示,对于典型的小型家族酒庄来说,没有政府支持,是无法经营下去的。“在法国运营一家酒庄利润并不丰厚,尤其在全球竞争环境下,家族酒庄的经营越来越困难,我们没有足够的资源与卡斯特(法国最大的葡萄酒商)那样的酒商在全球市场竞争。”

  据Helene介绍,欧盟或法国政府的大部分支持是到达各个葡萄酒产区。各产区支配这些资金,包括教育客户有关产区的历史、传统和葡萄酒的知识;还有一些支持是用来帮助年轻葡萄种植者开创他们的酒庄,或帮助葡萄种植者重整葡萄园,使其更加生态环保。

  Eric Bantegnies是波尔多右岸家族酒庄Chateau Bertinerie的第五代继承人。他对《财经》记者表示,从2010年到2012年,其酒庄确实收到了5000欧元的投资补贴。“但相比较我们自己的投入,这简直是杯水车薪。总之我不认为,这点政府资助就可以让我们产生不公平的价格。”

  桃乐丝(Torres)葡萄酒贸易有限公司主管合伙人Alberto Fernandez则告诉《财经》记者,欧盟国家确实有葡萄酒海外市场推广的补贴,但要获得这些政府补贴,必须详细清晰地证实在海外市场的每笔营销费用,因此大多数酒庄并不使用它。

  “双反”案胜败几何

  中国对欧盟葡萄酒的“双反”,胜算几何?

  就倾销指控,中方必须有证据证明,欧盟葡萄酒的出口价低于成本价(或者说国内的公平价值)。Stephane告诉《财经》记者:“从我们酒庄角度看,给中国市场的价格,与给其他市场,包括美国、英国、瑞士等,都是一致的。”

  Helene则表示,中国进口商从供应商处得到一些折扣是可能的。“中国对波尔多葡萄酒是一个巨大的市场,但我能保证的是,法国葡萄酒种植者不会因为要进入这个市场,而卖到低于公平价值的价格。”

  经销美国加州葡萄酒的上海品波酒业公司老板Jesse Coffino则透露,进口葡萄酒在中国海关的到岸申报价格,有些确实极其低廉,甚至低到每瓶1欧元、1美元左右,“自然让人怀疑存在倾销之嫌”。

  一种可能是,中国市场进口了一些劣质葡萄酒,这些酒本身价格低廉。Eric告诉《财经》记者,“我们生产的是波尔多产区酒,不同于普通的‘餐酒’,出产量被严格控制以保证质量,加上中国总额48%的各种税,到中国市场的零售价格每瓶高达200元-600元人民币,哪里谈得上低价倾销?”

  目前中国对欧洲葡萄酒征收的税费,包括进口税、关税、增值税、消费税,累计高达48%。Eric抱怨说:“对欧洲葡萄酒而言,这可是全世界最高的税费了。”

  资深葡萄酒评论家Jim Boyce对《财经》记者称,必须把欧盟的葡萄酒政策与个人进出口商的行为区分开来。

  “如果说个别进口商为了逃税,向中国海关申报很低的价格,这种行为属于个人违法,与欧盟葡萄酒政策并无关系。中国海关的工作,就是要杜绝这种违法行为,定期审核葡萄酒的价格和进口商的记录。”

  至于对欧盟的补贴指控,祁欢则指出:“基于《WTO农业协定》,并不是所有的补贴都是被绝对禁止的。若是‘绿箱’政策,属于免除义务的,也就是不可诉的。”

  在37号文件中,中国商务部列举了对于15个补贴项目的调查决定。它们分别为:单一支付计划、第三国市场推广补贴、葡萄园重建和转型补贴、绿色收割补贴、共同基金补贴、收获保险补贴、投资补贴、副产品蒸馏补贴、出口补贴、葡萄酒和酒精的储存补贴、特殊用途资助补贴、农村发展基金项下的补贴、法国科西嘉岛投资开发税收抵免补贴、西班牙地区经济刺激计划项下的补贴、德国东部投资补贴。

  从字面来看,第一项“单一支付计划”,即是现行欧盟《共同农业政策》(2008-2013年)的总体框架。

  第二项“第三国市场推广补贴”和第三项“葡萄园重建和转型补贴”,则属于《WTO农业协定》中的可免除减让承诺的“绿箱”政策项下的一般政府服务。

  周超则认为,光看这些补贴项目的名称,并不能判断是否属于“绿箱”,还要依据具体补贴的规定和实践,这需要进一步调查。

  “绿箱”补贴当中,有的涉及政府提供的市场营销和促销服务,比如去海外参展、参加一些博览会。“但若与出口销量挂钩,比如说每出口一瓶酒,政府就支持2欧元,那实际上就是与出口实绩挂钩了,属于出口补贴,是不被WTO规则允许的。”

  再比如葡萄园重建和转型的补贴。因供大于求,需要重整淘汰一些不景气的葡萄园,欧盟委员会需拨出预算补贴各国葡萄种植者。

  周超认为,在WTO框架下,“绿箱”政策里有一个关于结构调整的援助,因此对葡萄园的重整改造补贴应是被允许的。

  “但这要满足两个条件,一是必须是政府提供的支持,而不是消费者的转让;二是不可以与价格或产量挂钩。”即葡萄园的重整改造,只能与葡萄园的发展有联系。

  欧洲智库、国际政治经济欧洲中心(ECIPE)的主任Dr.Fredrik Erixon对《财经》记者表示:“欧盟对于葡萄酒产业的支持,应该是在WTO的框架之下。然而,‘双反’出发点往往并非合法还是不合法,这在欧盟对华的光伏案中可以得到验证。”

  倾销、补贴与国内产业受损害之间的因果关系,要证明起来也比较困难。

  《葡萄酒评论》主编林力博称:“中国葡萄酒生产企业说,近一年来销量下降、利润减少,这和抑制公款消费是否关系更大?这也是中国白酒及进口葡萄酒面临的共同问题。再者,影响葡萄酒消费的,除了价格,还有品质和品味偏好,国产葡萄酒在这两方面是否都可跟欧盟葡萄酒比较?”

  在上海2013葡策中国高峰论坛上,中国酒业协会理事长王延才说:“这是个政治问题,‘双反’对于国内葡萄酒产业和市场的影响微乎其微”,“我们要是靠‘双反’,那么这个产业将无路可走。”

  本案涉及的倾销、补贴的调查期,均为2012年1月1日至2012年12月31日。根据中国商务部安排,本次调查自2013年7月1日起,应在2014年7月1日前结束,特殊情况下可延长至2015年1月1日。

  若中国做出了征收“双反”税的裁定而欧盟不服,欧盟还可以申诉到WTO的争端解决机制(DSB)。

  Helene表示,如果中国最后真的对欧盟葡萄酒征收“双反”税,她也不会放弃中国市场,“中国是全球最大的、也是最有生机的市场,但这个市场又充斥着假酒和各种错误的信息。像我们这样努力提供质优而公平价格的好酒庄,应该有发展的机会。”

  【作者:《财经》记者 王真 】

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